行政复议终局裁决都有哪些缺点?

行政复议申请 2019-01-26 160 0

行政复议终局裁决,是指法律规定由行政复议机关最终裁决行政争议,从而排除司法审查。司法最终裁判是指任何行政案件(不论是否经过行政复议)都能进入诉讼程序,司法裁决才具有最终的法律效力。在我国,依照有关法律的规定,行政复议终局裁决分为两种:一种是当事人不服行政机关的具体行政行为只能申请复议,不能向法院起诉,复议决定为最终裁决;另一种是当事人不服行政机关的具体行政行为,可以直接向法院提起诉讼或者向行政复议机关申请复议,但只要申请了复议,行政复议机关作出的复议决定为最终裁决,当事人对复议决定不服,不能向人民法院提起行政诉讼。《外国人入境出境管理法》、《中国公民出境入境管理法》以及《行政复议法》中均有相关规定。

我国法律赋予了行政复议机关一定的终局裁决权,其理由在于:

1.避免司法权对行政的过多干预。行政权与司法权分别掌握在不同机关手中以利于相互监督、相互制约的观念已经深入人心。行政机关实施行政行为重在追求行政效率,以及维护公共利益和社会秩序,与司法机关追求的目标不同,自然在适用的原则、行为方式、程序等方面也就有所不同,如果司法机关过多地干预行政,将使社会关系处于不确定状态,这对国家的发展是不利的。

2.一些行政争议的专业性、技术性较强,行政机关工作人员具有专门的技术知识和经验,由他们解决此类行政争议要比法官更具优势。

3.简化纠纷解决程序,方便当事人。行政诉讼法的任务在于保证人民法院正确、及时地审理行政案件,保护公民、法人或其他组织的合法权益。如果存在一个更为简便的程序,不仅能保证公平公正地解决争议,而且可以使当事人权利尽快得到救济,更符合诉讼的经济效益原则。

4.追求行政效率。行政机关为了使法律关系早些得到确定,就会在权益补救和行政效率二者之间进行权衡,结果往往是更重视行政效率。而司法机关的诉讼活动有一定的程序限制,不可能像行政机关一样在短时间内解决行政纠纷。例如,对于外国人入境出境、中国公民出境入境管理,涉及到国家安全事项,需要对行政争议作及时、有效的处理。

基于以上理由,《行政诉讼法》、《行政复议法》及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》等还是规定了行政终局裁决。但是,行政复议终局裁决在理论上存在缺陷,在实施过程中暴露出许多问题。主要体现在:

1.行政复议终局裁决违反了“有权利,必有救济”的原则

“有权利,必有救济”,是指“凡权利受到侵害时应有法律救济之方法,此为权利之本质。现代法治国家之所谓法律救济方法,是指请求法院救济之途径,亦即人民之诉讼权。人民之权利有无受到侵害,是属于法律上之争议,应由法院审理。私法上的权利争讼如此,公法上之权利亦然,故实质意义的法治国家,就是司法国家,任何法律(公法与私法)上之争讼,皆应由法院裁判,人民亦都有请求法院裁判之权利。此种权利,不可轻予剥夺。”行政诉讼法既已规定公民、法人或其他组织对行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯合法权益的行为,有权依法向人民法院提起诉讼,就不应当在法律上设置不必要的特权与豁免权,阻碍公民、法人和其他组织诉讼权利的行使。

2.容易导致行政机关滥用行政终局裁决权

我国《行政诉讼法》和《行政复议法》等赋予行政机关在处理行政争议方面享有一定的终局裁决权,在立法原意上本属例外,但是任何一种权力都具有无限的扩张性,如果不坚持“司法最终原则”,必然出现行政机关利用法律的有关规定,任意扩大行政最终裁决的范围。由于这些法律规定的复杂性和不明确性,行政机关可能会像其他人一样容易产生误解,所以滥用权力是不可避免的,更遑论行政机关及其工作人员如果具有主观恶意,便可趁机随意扩大终局裁决行为的范围,随意侵犯他人权益,却没有一个合法的机关来制止它。

3.行政终局裁决权对司法最终审查原则产生冲击

司法最终审查原则是现代法治国家的必备要素,意指任何适用宪法和法律而引起的法律纠纷原则上只能由法院最终裁决,这种最终裁决权具有排他性。

在这里,司法最终审查原则的内容从另一个侧面说明了司法权与行政权的终局性是有严格区别的。一般而言,通过司法途径解决纠纷被普遍认为是最公正的,因为法院作为一个“超凡脱俗”的第三方对当事人之间的纠纷予以裁决时,有严格的程序机制加以制约,能够确保双方当事人平等地享有诉讼权利和平等地履行诉讼义务。当事人会很自然地认同司法机关的中立者地位和公正的形象,从而认同司法的终局裁决结果,使纠纷的解决确实具有“终局性”。但若把解决纠纷的终局权赋予行政机关,则有可能适得其反。因为这会使行政相对人从一开始就对行政权力运作合法性产生怀疑,容易出现对行政管理行为不服的现象,各种上访、申诉可能会增加,行政“终局性”并未能得到体现。这种状况不仅影响行政机关的行政效率,久而久之还会使行政相对人对行政机关形成不信任的观念。由此可见,司法裁判的终局性与行政裁决的“终局性”应严格区分,司法裁判终局性的效果是行政裁决“终局性”所不能比拟的。因此,可以由“近乎”司法程序的行政程序来“确保公正”的观点也是难以令人折服的。

4.与WTO协议中关于司法审查的规定不符

我国加入的《WTO协议》第1条(D)款规定,中国应当设立或者指定并维持审查庭、联络点和程序,以便迅速审查所有与《1994年关税与贸易协定》(“GATT”1994)、《服务贸易总协定》(GATS)第6条和《TRIPS协议》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。此类审查庭应当是公正的,并独立于被授权进行行政执行的机关,且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系。审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会,且不因上诉而受到处罚。如初次上诉权应向行政机关提出,则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。可见,对于行政机关的行为,当事人既可以请求行政复议,又可以请求司法审查,而请求司法审查又是任何一个当事人应当被赋予的权利,也就是说,所有当事人最终都可以获得司法救济。

现代法治国家的基本要求之一,就是赋予司法机关以“社会纠纷最终裁判人”的地位,由其对社会纠纷进行独立公正裁判,这便是所谓“司法最终”原则。确立司法最终原则是必要的,也是可行的。它有利于实现公正、权威和秩序,有利于保障行政相对人的合法权益。另外,西方多数法治国家均已实行司法最终解决原则,这为我国提供了可资借鉴的经验。其中,美国规定了司法审查的条件,最重要的是“穷尽行政救济”,即当事人没有利用一切可能的行政救济以前,不能申请法院裁决对其不利的行政决定,以便让行政程序连续发展不受妨碍,提高行政效率,防止当事人超越行政程序,增加行政工作的困难。当然,有原则必有例外,美国也有排除司法审查的行政行为。从司法实践来看,法院采取的是扩大审查、缩小限制的态度。

鉴于此,我国在确立司法最终原则的同时,对于必须排除司法审查的行政行为,应当将其限制到最小范围。设置行政复议最终裁决时,应当基于高度的政治性和技术性,譬如政府行为。另外,要把目前人民法院对于一些重大复杂的社会问题还不具有承受能力的行政行为考虑在内,例如,在社会转型过程中,一些涉及到国家的重大政策调整、法院还没有能力解决的行政行为。

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